Verhoging AOW leeftijd; recente uitspraken van de CRvB en de gevolgen bij werken over de grens

Auteur: Heike Xhonneux, adviseur bij het Grensinfopunt Euregio rijn-maas-noord en bij Gerth + Xhonneux Juristen De AOW is al enige tijd geleden gewijzigd. Ondermeer is toen de ingangsdatum van de uitkering aangepast, ook is de pensioenleeftijd verhoogd. Recent heeft de Centrale Raad van Beroep zaken behandeld die betrekking hebben op deze beide wijzigingen. In dit artikel worden deze uitspraken besproken, met specifiek aandacht voor de gevolgen ervan voor mensen die geen volledige verzekeringsloopbaan in Nederland opbouwen, in het bijzonder grensarbeiders. De AOW is reeds enige tijd geleden op een aantal punten gewijzigd. In dit artikel zullen daar twee wijzigingen van worden besproken. De eerste wijziging betreft de ingangsdatum van de uitkering. Daarbij wordt bedoeld als men de uiteindelijke pensioenleeftijd reeds heeft bereikt. In het verleden was dat de eerste van de maand waarin men de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. Dus als men op 15 april de pensioengerechtigde leeftijd bereikte, ging het AOW pensioen al in op 1 april. Dat is met een wetswijziging die is ingegaan op 1 april 2012 veranderd. Met ingang van die datum gaat het AOW pensioen pas in op de dag waarop de pensioengerechtigde leeftijd wordt bereikt. In het voorbeeld van hiervoor betekent dit dat de AOW pas ingaat op 15 april in plaats van 1 april. De andere wijziging heeft betrekking op de verhoging van de pensioenleeftijd op zich. Op 1 januari 2013 is de AOW zo gewijzigd dat de AOW leeftijd stapsgewijs wordt verhoogd van 65 jaar naar in eerste instantie 67 jaar. Echter er is in de wet ook opgenomen dat de pensioenleeftijd nog verder kan worden verhoogd, gebaseerd op de levensverwachting. Inmiddels is reeds vastgesteld dat de leeftijd met ingang van 2022 wordt verhoogd naar 67 jaar en 3 maanden. Recent heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) enkele zaken behandeld die betrekking hebben op beide wijzigingen. Om te beginnen worden deze uitspraken in dit artikel op hoofdlijnen besproken. Daarna zal een beschouwing worden gegeven van welke gevolgen deze uitspraken en de overwegingen van de CRvB hebben voor de wijzigingen van de AOW. Daarbij wordt specifiek aandacht besteed aan de gevolgen van de verhoging van de pensioenleeftijd voor mensen die geen volledige verzekeringsloopbaan in Nederland opbouwen, waaronder vooral de grensarbeider. De zaken bij de Centrale Raad van Beroep De zaken die hier worden besproken hebben betrekking op twee uitspraken van de CRvB in juli 2016. Daarbij ging het enerzijds om de hiervoor besproken wijziging van de ingangsdatum van de eerste van de maand naar de dag van het bereiken van de pensioenleeftijd. In casu was de betrokkene geboren in 1948 en met ingang van 28 september 2013 is hem het maximale AOW pensioen toegekend. Hierbij is ook de verhoging van de pensioenleeftijd al aan de orde. De verschuiving is in dit geval 1 maand. Betrokkene is in augustus 65 jaar geworden waardoor zijn recht zonder de wijzingen op 1 augustus zou zijn ingegaan. Anderzijds ging het wel om de verhoging van de pensioenleeftijd. In die casus heeft de betrokkene een aanvraag ingediend voor het vaststellen van de verzekeringsloopbaan. In dat kader heeft de SVB de beginleeftijd van de verzekering verhoogd conform de verhoging van de pensioenleeftijd. Waar in het verleden de opbouw van de AOW-verzekering begon op 15 jarige leeftijd, wordt dat geleidelijk aangepast naar 17 jaar (en verder) zodat steeds een opbouw van (maximaal) 50 jaar mogelijk is. Dit betekent voor betrokkene dat een eerder gehonoreerd tijdvak nu buiten beschouwing blijft bij de vaststelling van de verzekeringsloopbaan. In beide zaken wordt naast de nationale wetgeving ook een beroep gedaan op internationale bepalingen. Voor zover hier van belang heeft het betrekking op de volgende (in het Nederlands weergeven) artikelen: Artikel 1 van het Eerste Protocol: &ldquo;Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.&rdquo; Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) volgt dat onder de term &ldquo;eigendom&rdquo; in artikel 1 van het Eerste Protocol niet alleen worden verstaan bestaande bezittingen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat deze een voldoende basis in het nationale recht hebben. Bepalend bij deze vaststelling is de wetgeving die van kracht is ten tijde van de gestelde inmenging. Artikel 14 EVRM: &ldquo;Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.&rdquo; Artikel 26 IVBPR: &ldquo;Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.&rdquo; Om maar meteen met de deur in huis te vallen: de CRvB heeft in beide gevallen de hoger beroepen afgewezen. Hierop zal nog verder worden ingegaan. Echter in het kader van dit artikel is niet zo zeer de uitkomst van de gerechtelijke procedure van belang maar meer de overwegingen die de CRvB heeft gehanteerd. Wat betreft de verschuiving van de ingangsdatum heeft de Raad het volgende overwogen: Ten aanzien van het tijdvak gelegen tussen de eerste dag van de maand van het bereiken van de 65 verjaardag was er nog geen eigendomsrecht ontstaan daar over die periode in de oude situatie het recht op AOW al was ingegaan maar er nog geen opbouw had plaatsgevonden. Of door de wijziging van artikel 16 een gerechtvaardigde verwachting bestond om eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol te genieten, wordt in het midden gelaten. Hiervoor verwijst de Raad naar een eerdere uitspraak waarin is geoordeeld dat met de wijziging van de wettelijke ingangsdatum van de AOW per 1 april 2012 geen schending heeft plaatsgevonden van artikel 1 van het Eerste Protocol. Betreffende de verhoging van de pensioenleeftijd en daarmee samenhangend de verhoging van de aanvangsleeftijd voor de opbouw van het AOW-pensioen is de Raad van mening dat er wel degelijk sprake is van een eigendomsrecht. Door deze laatste verschuiving komt de eerste opbouwmaand te vervallen waardoor een eigendomsrecht wordt ontnomen. In het geval van deze betrokkene wordt de opbouw echter gecompenseerd door het feit dat de opbouw aan het eind van de loopbaan ook weer een maand langer doorloopt. Hiermee komt de uiteindelijke opbouw op hetzelfde neer. Ten aanzien van het later ingaan is de Raad ook van mening dat er een inbreuk is op het eigendomsrecht omdat daardoor een AOW-gat is ontstaan en een inmenging heeft plaatsgevonden in het ongestoorde genot van de eigendom. Deze inmenging is echter bij wet voorzien en gezien de omstandigheden is de Raad daarnaast van mening dat zowel de wijziging van de ingangsdatum als de verhoging van de pensioenleeftijd in het algemeen proportioneel te achten zijn en in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol zijn aan te merken. Hierbij wordt echter opgemerkt dat het in individuele gevallen alsnog tot een onevenredige last kan leiden. In de onderhavige zaak was daarvan geen sprake, omdat volgens de Raad niet is voldaan aan het criterium van onevenredigheid. Ook ten aanzien van de toetsing aan artikel 14 EVRM en 26 IVBPR komt de Raad tot de conclusie dat de overheid zijn beoordelingsmarge niet heeft overschreden. Voor de uitgebreidere overwegingen ten aanzien van deze zaak verwijs ik u naar de uitspraak van de Raad van 18 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502. De andere zaak betreft zoals gezegd de vaststelling van een verzekeringsloopbaan. Hierbij is de pensioengerechtigde leeftijd nog niet bereikt. De AOW is dus nog niet ingegaan. Hierbij spelen voor een groot deel dezelfde argumenten en overwegingen als in de voorafgaande zaak. Er vallen hier echter wat aanvullende zaken te melden. Voor de uitgebreide overwegingen verwijs ik ook hier naar de betreffende uitspraak van de Raad van 18 juli 2016 ECLI:NL:CRVB:2016:2503. De betrokkene heeft bezwaren tegen de gehanteerde ingangsdatum van de verzekering en tegen de in de mededeling aangegeven pensioenleeftijd. Het geboortejaar is 1954 en in het toegestuurde pensioenoverzicht wordt aangegeven dat zijn pensioenopbouw begint op 5 juni 1970 en dat hij zijn pensioenleeftijd bereikt op 5 juni 2020. Dit betekent dat de begin van de verzekering is vastgesteld op een leeftijd van 16 jaar en 3 maanden en dat de pensioenleeftijd is vastgesteld op 66 jaar en 3 maanden. De loopbaan is vastgesteld tot en met 18 april 2014 (datum van de beoordeling). In vergelijking met de situatie van voor de wetswijziging betekent dit een verschil in opbouw op dat moment van een jaar en 3 maanden. Een van de verschillen met de eerste zaak is dat het dus om een veel langere periode gaat, 1 maand tegenover 15 maanden. Ook hier is de Raad van mening dat er sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht van de betrokkene. De Raad laat hierbij echter nog in het midden of er sprake is van proportionaliteit omdat in dit geval nog niet vaststaat wat de schade zal zijn die de betrokkene hierdoor oploopt. Aan de ene kant staat nog niet vast of de verschuiving aan de voorkant wordt gecompenseerd door een langere opbouw aan de achterkant. Ook is de pensioenleeftijd nog niet definitief. Deze is vastgesteld op de in 2014 luidende regelgeving waarvan nog niet is uitgesloten dat dit nog kan wijzigen. De Raad overweegt: &ldquo;Pas op dat moment kan de hoogte van de eventuele schade worden vastgesteld. Enig individueel feitenonderzoek ten tijde van het bestreden besluit en ook nu, kan nog niet leiden tot het oordeel dat appellant ten tijde van zijn pensioengerechtigde leeftijd, die ook nu nog niet vaststaat, een onevenredig zware last zal hebben te dragen als gevolg van de verhoging van de aanvangsleeftijd in de AOW. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat appellant nog enige jaren heeft om zich op de (gewijzigde) ingangsdatum van zijn AOW-pensioen in te stellen.&rdquo; Ten aanzien van artikel 14 EVRM en 26 IVBPR sluit de CRvB aan bij hetgeen hij in de voorgaande zaak heeft overwogen. Betekenis voor werken over de grens Wat kunnen deze uitspraken nu voor gevolgen hebben? Ten aanzien van de verschuiving van de ingangsdatum van de eerste van de maand naar die dag van de maand waarop de pensioengerechtigde leeftijd wordt bereikt kan naar mijn mening rustig gesteld worden dat de CRvB van mening is en zal blijven dat er weliswaar een inbreuk is op het eigendomsrecht, maar dat dit te rechtvaardigen is en ook proportioneel met het te bereiken doel. Hierover lijkt mij geen discussie meer aan de orde. Wat nog wel ter discussie staat en kan staan is de verhoging van de AOW leeftijd. Daarbij heb ik het over de stapsgewijze verhoging naar 67 jaar maar ook over der verhoging die reeds is opgenomen waardoor de leeftijd wordt gekoppeld aan de levensverwachting. Door de verhoging van de pensioenleeftijd verschuift ook de periode waarover wordt opgebouwd. Dus los van het later ingaan van het pensioen, heeft deze wijziging voor betrokkenen nog een heel ander gevolg. De opbouw van de verzekering start evenredig op een latere leeftijd. Dat is hier reeds eerder besproken. Ook de verhoging van de pensioenleeftijd en de bijbehorende verschuiving van de beginleeftijd is door de Raad beoordeeld als een inbreuk op het eigendomsrecht. Waar de Raad echter bij de verschuiving van het moment van ingang in de betreffende maand nog stellig overwoog dat de inbreuk gerechtvaardigd en proportioneel is, is de Raad dat ingeval van de verhoging van de pensioenleeftijd zeker niet. Als dat namelijk het geval was geweest had de Raad ook in de tweede zaak een eenduidige uitspraak kunnen doen over de (on)evenredige gevolgen van deze wetswijziging. Dat heeft de Raad echter uitdrukkelijk niet gedaan. De Raad geeft juist aan dat het op dit moment pas gaat over een vaststelling van de verzekeringsloopbaan en dat nog niet vaststaat in hoeverre de betrokkene schade heeft geleden of zal leiden. Bij de vaststelling of en in hoeverre er uiteindelijk schade is geleden, spelen enkele factoren een rol waarvan nu nog niet in te schatten is hoe die zullen worden beoordeeld. Daarmee wordt bedoeld dat wanneer er al schade is, is die dan onredelijk? Oftewel zo onredelijk dat de Raad zal oordelen dat er een inbreuk in het eigendomsrecht aan de orde is en dat deze inbreuk in het individuele geval zo onredelijk is dat de regel niet zou mogen worden toegepast. Daarbij is de vraag waar de omslag zal liggen. Een verschuiving van 1 tot twee maanden acht de Raad kennelijk niet dermate ingrijpend dat dit onredelijk zou zijn, tenminste niet in vergelijking met het te bereiken doel. Daarbij moet echter wel opgemerkt worden dat de inbreuk aan de voorkant van de verzekeringsloopbaan in de besproken gevallen als het ware gecompenseerd worden aan de achterkant van de verzekeringsloopbaan. De verzekering loopt langer door, waardoor de totale opbouw uiteindelijk gelijk zal zijn. Maar wat als het niet meer om een periode van een &agrave; twee maanden gaat, maar om 2 jaar en 3 maanden. Is het ook dan nog redelijk? Vervolgens komen we op de situatie waar onder ander grensgangers mee te maken kunnen krijgen. Iemand die altijd in Nederland heeft gewoond en gewerkt gaat op een gegeven moment in Duitsland werken en blijft dat doen tot hij de pensioengerechtigde leeftijd bereikt. Voor deze persoon vindt geen compensatie aan de achterkant van de verzekeringsloopbaan plaats. Voorbeeld: iemand heeft tot zijn 57e verjaardag in Nederland gewoond en gewerkt. Op dat moment verliest hij zijn baan maar kan in Belgi&euml; gelukkig ander werk vinden. Om te beginnen krijgt hij dan te maken met het feit dat er in deze twee landen een verschil in pensioenleeftijd bestaat. Op het moment dat hij in Belgi&euml; zijn pensioengerechtigde leeftijd bereikt zal dat in Nederland pas later het geval zijn. Maar los daarvan krijgt hij te maken met het feit dat zijn eerder verzekerd tijdvak tussen zijn 15e verjaardag en zijn 17e verjaardag (of zelfs 17 jaar en 3 maanden) komt te vervallen maar hij heeft na zijn 57e jaar geen tijdvakken meer opgebouwd. De zogenaamde correctie aan de achterkant van zijn verzekeringsloopbaan vindt dus niet plaats. Hierdoor loopt hij (bij de huidige stand van zaken) minstens 4% van zijn AOW-pensioen mis. Daarnaast kunnen er in combinatie met pensioenopbouw in andere landen ook nog andere problemen optreden. Ook hier ter illustratie een voorbeeld. Een mevrouw heeft tot haar 17e in Nederland gewoon en heeft dus op dat moment 2 jaar AOW pensioen opgebouwd. Ze verhuisd naar Duitsland en krijgt daar een kind. Ze heeft verder nooit gewerkt. In Duitsland krijgt men voor het kind drie jaar pensioen (Kindererziehungszeiten) aangerekend. Afhankelijk van de geboortedatum van het kind kan dit ook minder dan 3 jaar zijn. Doordat op basis van Europese wetgeving de Nederlandse (woon)tijdvakken moeten worden meegerekend voor de Duitse wachttijd van vijf jaar zou deze mevrouw door de 2 jaar AOW opbouw en de 3 jaar Kindererziehungszeiten een recht hebben op uitbetaling van een Duitse ouderdomsrente en daarnaast ook nog op 4% van de Nederlandse AOW. Daardoor is zij na haar pensioen in Duitsland verzekerd en zou daardoor ook een recht kunnen hebben op Pflegegeld (indien nodig). Door de wijziging van de Nederlandse wetgeving zouden de twee jaar AOW opbouw komen te vervallen en dat betekent dat deze mevrouw alle rechten verliest. Zowel die 4% AOW als de uitbetaling van de Duitse rente. Ze voldoet dan immers niet meer aan de wachttijd van 5 jaar. Dit heeft vervolgens ook weer tot gevolg dat zij niet verzekerd is in Duitsland en ook geen aanspraak zou kunnen maken op een eventueel Pflegegeld. Men kan in dit kader echter ook denken aan samentelling van tijdvakken voor een eventueel recht op vervroegde rente in Duitsland of Belgi&euml; waardoor men ineens niet meer aan de voorwaarden kan voldoen omdat twee jaar verzekeringstijdvakken ineens ontbreken! Samenvatting en conclusie Uit het bovenstaande blijkt dat de Centrale Raad van Beroep van mening is dat het vervallen van tijdvakken aan het begin van de loopbaan een inbreuk is op het eigendomsrecht. Inmiddels zijn nog niet zo heel veel zaken aan de Raad voorgelegd en op dit moment zijn de tijdvakken ook nog relatief kort. In een zaak ging het om 2 tot 3 maanden en deze werden aan de achterkant van de verzekeringsloopbaan gecompenseerd door langere opbouw. De Raad acht de inbreuk in de eigendom in die situatie niet onredelijk. In een andere zaak is nog niet helemaal duidelijk of er sprake is van compensatie aan de achterkant en is daarnaast nog niet duidelijk hoe lang de periode zal zijn die zal vervallen. De Raad is dan ook van mening dat de schade en de onredelijkheid nog niet kan worden vastgesteld. Hieruit blijkt in elk geval dat de Raad de deur open houdt. De conclusie is gerechtvaardigd dat in een individueel geval de schade toch zou kunnen leiden tot een onredelijke inbreuk op de eigendom. Daarnaast blijkt ook dat de schade uit meer dan alleen het vervallen van verzekeringstijdvakken aan het begin van de loopbaan kan bestaan. Zeker in internationale context kunnen meer aspecten een rol spelen bij de geleden schade. Iemand die gebruik maakt van zijn rechten om binnen de EU vrij te werken en te wonen kan daardoor zwaarder geraakt worden dan iemand die dat niet doet. Ten eerste worden zijn vervallen tijdvakken aan het begin van de loopbaan vaak niet gecompenseerd aan het einde, daarnaast kunnen er nog veel meer gevolgen zijn door bijvoorbeeld de samentelling van tijdvakken. Dit is ge&iuml;llustreerd aan de hand van voorbeelden. We zullen dus moeten afwachten hoe een en ander gaat uitwerken en hoe de Centrale Raad deze gevallen zal gaan beoordelen. Tips voor de praktijk Indien u te maken krijgt met een persoon waarbij de verzekeringsloopbaan wordt vastgesteld, zeker als er sprake is van een combinatie met werken over de grens of verhuizing naar een ander land, is het aan te bevelen om bezwaar te maken tegen de wijziging van de beginleeftijd van de pensioenopbouw. Ook als dit nog minder is dan 2 jaar. Zoals uit de voorbeelden blijkt, kan de schade verder gaan dan het enkele vervallen van een opbouwperiode aan het begin van de verzekeringsloopbaan.